O Direito Administrativo das Subvenções – Enquadramento, Conceito e Regime Jurídico das Subvenções-Fomento

O Direito Administrativo das Subvenções – Enquadramento, conceito e regime jurídico das subvenções-fomento é um trabalho académico que situa o estudo das subvenções, enquanto instituto de Direito Administrativo, na actividade administrativa de fomento e que, a partir da definição de um conceito restrito de subvenção, percorreu as diversas facetas do seu regime jurídico.
No essencial, este estudo assumiu dois objectivos. Por um lado, o objectivo de perceber qual o enquadramento jurídico, quer do ponto de vista constitucional, quer do ponto de vista administrativo, da actividade de fomento e qual o papel das subvenções nesse contexto. Este propósito, cujo desenvolvimento passou pela análise das pertinentes disposições da Constituição da República Portuguesa e pelo estudo da a(A)dministração enquanto actividade administrativa e enquanto organização administrativa, corresponde à primeira parte do trabalho. Neste âmbito, concluiu-se que o fomento é uma tarefa pública constitucionalmente legitimada e, por conseguinte, uma vertente da acção administrativa (em concreto, de incentivo das actividades dos particulares com reflexos no interesse público) levada a cabo por um vasto conjunto de órgãos e entidades da Administração Pública e no seio da qual as subvenções em sentido restrito constituem um meio de fomento, a par de outros como os incentivos fiscais ou o reconhecimento do estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública.
Por outro lado, motivou-nos o objectivo de descortinar os motivos associados ao elevado número de processos judiciais que versam sobre subvenções, o qual acabou por guiar a segunda parte da dissertação. Após um estudo minucioso da jurisprudência e de múltiplos diplomas legislativos e regulamentares, constatou-se que são muitas as dúvidas e incertezas à cerca das subvenções, desde a sua natureza jurídica, ao regime da invalidade e do incumprimento e, bem assim, à enorme dificuldade de, na ausência de um diploma geral sobre subvenções, perceber que normas – de Direito da União Europeia, do Código do Procedimento Administrativo, do Código dos Contratos Públicos, de legislação especial e de regulamentos – se aplicam a cada caso concreto.
As subvenções-fomento em sentido restrito correspondem à entrega de uma quantia pecuniária, não sujeita a reembolso, a um sujeito privado, para ser destinada à realização de uma determinada actividade, cujo exercício se projecta positivamente no interesse público. As subvenções podem ser atribuídas através da prática de um acto administrativo ou da celebração de um contrato administrativo, institutos que foram individualizados e caracterizados. Concluiu-se, pois, que se trata de institutos de Direito Administrativo que estão na génese de uma específica relação jurídico-administrativa: a relação jurídica subvencional. Seguidamente à delimitação do conceito e à caracterização do acto e do contrato de subvenção, percorreu-se o ciclo de vida das subvenções, isto é, desde o procedimento formativo à sua extinção. Neste percurso, realizou-se uma análise sistemática do procedimento de formação das subvenções, das causas e do regime da invalidade, do conteúdo da relação jurídica subvencional e, por conseguinte, dos direitos e obrigações das partes (entidade pública subvencionante e sujeito beneficiário da subvenção) e das consequências do incumprimento de tais obrigações. Tivemos também presente que as subvenções são um veículo de distribuição dos dinheiros públicos. Por este motivo, o procedimento subvencional deverá obedecer aos princípios da concorrência, da igualdade, da transparência e da publicidade em ordem à boa gestão dos dinheiros públicos. O trabalho realizado confrontou, a cada passo, os regimes do acto e do contrato de subvenção, questionando a pertinência do recurso a uma forma de acção em detrimento da outra. Acresce que, ao longo da dissertação, se evidenciou e reiterou a conclusão de que, no ordenamento jurídico português, é necessário pensar as subvenções em sentido restrito enquanto instituto jurídico autónomo e, bem assim, confiar-lhes um regime jurídico próprio que permita colmatar as lacunas e dar resposta às dúvidas e dificuldades que resultam do regime actualmente vigente.
Em suma, a presente dissertação assenta na tese da autonomia científica do Direito Administrativo das Subvenções, considerando as particularidades dos seus institutos – nomeadamente, do acto de subvenção, do contrato de subvenção, da ordem de restituição e da revogação e resolução sancionatórias -, mas também da existência de fontes normativas próprias e de princípios jurídicos específicos.